Silenzio assenso e procedimenti su patrimonio culturale e paesaggistico

Inapplicabilità del silenzio assenso ai procedimenti amministrativi concernenti il patrimonio culturale e paesaggistico: la Nota alla Sentenza del TAR SICILIA, sez. II, 27 marzo 2023 n. 1017, curata dall’Avvocato Renzo Cavadi.

Ai sensi dell’articolo 20 della legge 241 del 1990, immediatamente applicabile anche in Sicilia, i procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico sono esclusi dall’ambito di applicazione del silenzio assenso.

Pertanto, è irrilevante il fatto che la normativa siciliana sul procedimento amministrativo (e sul silenzio-assenso) contenuta nella legge regionale n. 7 del 2019 non escluda espressamente dal suo campo di applicazione i procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico.

Silenzio assenso e procedimenti su patrimonio culturale e paesaggistico

Sulla scorta di tali motivazioni, il TAR Sicilia, sez. II, Palermo, con un’importante pronunzia del 27 marzo 2023 n. 1017, (Est. La Greca), si è soffermato sulla complessa attività procedimentale che coinvolge i cosidetti interessi “sensibili” su tutti quello paesaggistico ed in particolare, sul rapporto intercorrente tra la normativa nazionale e una legge regionale della Sicilia, escludendo che un’istanza di autorizzazione paesaggistica non evasa dalla P.A. competente, determini in concreto la formazione di un silenzio significativo.

Il caso è di particolare interesse in quanto, oltre a rappresentare una decisione di cui non risultano precedenti esatti in questi termini all’interno del panorama giurisprudenziale, offre anche il destro ai giudici amministrativi siciliani, per dettare nuove coordinate interpretative in una materia trasversale come quella ambientale, oltretutto oggi ancor più meritevoli di ulteriore approfondimento, anche alla luce del novellato art. 9 Cost.

I fatti da cui scaturisce il contenzioso e il successivo ricorso al TAR SICILIA

Un privato, comproprietario di una casa rurale, decideva di presentate alla Soprintendenza dei beni culturali di Agrigento, un’istanza concernente una variante ad un’autorizzazione paesaggistica finalizzata a un intervento di recupero dell’immobile la quale inizialmente veniva annullata in ragione dell’accertata incompatibilità dell’intervento di recupero funzionale già autorizzato in relazione al regime vincolistico del d.m. del 1968.

La nota di annullamento, emanata dall’amministrazione, nell’esercizio dei poteri di autotutela veniva poi a sua volta annullata, in relazione all’esito di ricorso straordinario al Presidente della Regione Siciliana. Dopo aver presentato nuovamente istanza di variante all’autorizzazione come sopra conseguita, diffidava l’Assessorato per la conclusione del procedimento, cosa che di fatto non si verificava.

Pertanto, a fronte dell’inerzia mostrata dell’amministrazione, ai sensi degli articoli 31 e 117 c.p.a, il privato, ritenendosi leso nei suoi interessi, decideva di ricorrere al TAR SICILIA preliminarmente per l’accertamento di illegittimità del silenzio serbato dall’Amministrazione sull’istanza di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica.  Parte ricorrente inoltre agiva in giudizio ai sensi dell’articolo 2 della legge n. 241 del 1990, per la declaratoria dell’obbligo della Soprintendenza a esprimersi attraverso l’emanazione di un provvedimento espresso di assenso o diniego e contestualmente per la nomina nell’eventualità di ulteriore e successivo inadempimento dell’Amministrazione, di un commissario ad acta per gli atti sostitutivi. Infine come ultimo motivo di ricorso, chiedeva il risarcimento di tutti danni da inerzia provvedimentale, compreso il danno da ritardo ex art. 2 bis della legge n. 241 del 1990.

L’articolata analisi del quadro normativo nelle motivazioni del Collegio amministrativo siciliano

Orbene, nel corso della articolata motivazione il TAR SICILIA, ai fini della definizione del giudizio e delle conseguenze in punto di ammissibilità del giudizio incardinato di fronte al collegio amministrativo ai sensi degli articoli 31 e 117 c.p.a., preliminarmente, ricostruisce in forma diacronica il complesso sfondo normativo sotteso alla vicenda in oggetto.

In particolare, i giudici amministrativi ricordano che, il procedimento di autorizzazione paesaggistica adottato in via amministrativa nella Regione Siciliana, è stato normativamente regolato fino al 26 aprile 2011 dall’articolo 46 della legge regionale siciliana n. 17 del 28 dicembre 2004, il quale, prevedeva in materia una forma di silenzio significativo in termini di silenzio-assenso.

Ci si trovava dunque di fronte a una forma procedimentale indubbiamente particolare, se è vero che la stessa più avanti nel tempo, anche alla luce dell’interpretazione fornita dalla giurisprudenza amministrativa (TAR SICILIA sez. I, sentenze n. 20 settembre 2020 n. 3589 e 24 dicembre 2020 n. 3577), è stata tacitamente abrogata proprio il 26 aprile 2011 a causa della sopravvenuta disciplina prevista dall’articolo 20 della legge 241 del 1990 di immediata applicabilità nella Regione Siciliana. Il collegio amministrativo sottolinea in particolare come “Tale fonte normativa ha escluso il silenzio assenso nell’ambito di attività procedimentale involgente c.d. interessi sensibili, quale quello paesaggistico”.

Successivamente la regolazione della materia è stata assorbita dalla legge Regionale della Sicilia n. 7 del 21 maggio 2019 e precisamente dall’articolo 29 il quale al comma 1 così dispone: «Fatta salva l’applicazione dell’articolo 26, nei procedimenti ad istanza di parte per il rilascio di provvedimenti amministrativi il silenzio dell’amministrazione competente equivale a provvedimento di accoglimento della domanda, senza necessità di ulteriori istanze o diffide, se la medesima amministrazione non comunica all’interessato, nel termine di cui all’articolo 2, commi 2 o 3, il provvedimento di diniego ovvero non procede ai sensi del comma 5». Viceversa il comma 2 (peraltro modificato dal comma 19 dell’art. 13 della legge regionale per la Regione Siciliana n. 13 del 2022) ha così previsto: «Le disposizioni del presente articolo non si applicano agli atti e procedimenti riguardanti l’ambiente, la tutela dal rischio idrogeologico, la salute e la pubblica incolumità, ai casi in cui la normativa dell’Unione europea impone l’adozione di provvedimenti amministrativi espressi, ai casi in cui la legge qualifica il silenzio dell’amministrazione come rigetto dell’istanza. Si applicano le disposizioni di cui all’articolo 27, commi 4 e 6».

L’omologa disciplina contenuta nell’art. 20 della legge n. 241/1990 aveva già stabilito al comma 1  che «Fatta salva l’applicazione dell’articolo 19, nei procedimenti ad istanza di parte per il rilascio di provvedimenti amministrativi il silenzio dell’amministrazione competente equivale a provvedimento di accoglimento della domanda, senza necessità di ulteriori istanze o diffide, se la medesima amministrazione non comunica all’interessato, nel termine di cui all’articolo 2, commi 2 o 3, il provvedimento di diniego, ovvero non procede ai sensi del comma 2. Tali termini decorrono dalla data di ricevimento della domanda del privato».  Fondamentale è anche la lettura del successivo comma 4 il quale afferma che «Le disposizioni del presente articolo non si applicano agli atti e procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico, l’ambiente, la tutela dal rischio idrogeologico, la difesa nazionale, la pubblica sicurezza, l’immigrazione, l’asilo e la cittadinanza, la salute e la pubblica incolumità, ai casi in cui la normativa comunitaria impone l’adozione di provvedimenti amministrativi formali, ai casi in cui la legge qualifica il silenzio dell’amministrazione come rigetto dell’istanza, nonché agli atti e procedimenti individuati con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per la funzione pubblica, di concerto con i Ministri competenti».

Ciò posto, la ricostruzione normativa lascia intendere che se da un lato la disciplina regionale per la Sicilia (comma 2 dell’art. 29) omette di escludere dalla regola del silenzio assenso i procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico (a differenza di quanto testualmente prevede il comma 4 dell’art. 20 l. n. 241 del 1990), dall’altro «è di tutta evidenza come entrambi gli assetti normativi, statale e regionale, escludano invece espressamente il silenzio sui procedimenti riguardanti «l’ambiente».

Sulla base delle premesse evidenziate, per i giudici amministrativi occorre conseguentemente domandarsi se, la disciplina prevista per la Regione Siciliana, si presenti come “causa ostativa all’applicazione del regime di silenzio non stabilito dalla legislazione statale sui procedimenti riguardanti il patrimonio paesaggistico”.

Ebbene il TAR SICILIA sottolinea come la risposta a tale quesito, non può che avere contenuto esclusivamente negativo.

Infatti secondo i giudici amministrativi siciliani al di là delle considerazioni che possano convergere sulla stretta relazione tra tutela paesaggistica e ambiente, va ritenuto che “da una lettura dell’articolo 29 della legge regionale siciliana n. 7 del 2019 compatibile con la Carta Fondamentale, (e con l’interpretazione che ne ha dato la Corte Costituzionale quanto al riparto di competenza Stato-regioni)  nonché in relazione ai criteri interpretativi della successione delle leggi nel tempo, debba essere escluso che l’odierna disciplina regionale ammetta il silenzio assenso sulle istanze di autorizzazione paesaggistica”.

In sostanza, se risulta vero che la fonte normativa dalla legislazione prevista in Sicilia sul procedimento amministrativo (e sul silenzio-assenso) contenuta nella legge per la Regione Siciliana (n. 7 del 2019) non esclude testualmente dal suo raggio applicativo i procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico, tale omessa esclusione viene di fatto colmata a livello nazionale dalla normativa statale e quindi dall’articolo 20 della legge n. 241/1990. Non a caso, secondo i giudici amministrativi i quali richiamano il pensiero espresso sul punto dalla Consulta (Corte Cost. sentenza n. 155 del 2021), “Tale ultima previsione, come si è detto, non solo è di immediata applicazione in ambito regionale, ma non è neanche contraddetta dalla legge regionale siciliana, la quale si limita a non considerare le autorizzazioni paesaggistiche tra le fattispecie di esclusione del silenzio assenso, così lasciando spazio all’espansione della normativa nazionale nella parte in cui individua in un ambito di competenza statale le ipotesi di obbligo del provvedimento espresso”.

La decisione finale del TAR SICILIA

Alla luce delle considerazioni espresse, il TAR SICILIA converge sull’idea che nel caso sottoposto alla sua attenzione, ci si trovi di fronte a una fattispecie giuridica qualificabile come silenzio-inadempimento ma di certo non si abbia a che fare con una forma significativa di silenzio-assenso: ragion per cui il motivo di ricorso, è certamente ammissibile per quanto concerne la condanna dell’Assessorato dei beni culturali della Regione Siciliana – Soprintendenza di Agrigento, alla conclusione del procedimento entro 30 giorni, nominando in caso di ulteriore inerzia dell’amministrazione, un commissario ad acta che nel caso della Sicilia va individuato nel Commissario dello Stato della Regione Siciliana.

Da sottolineare infine che, per quanto concerne l’altro motivo di ricorso avanzato dal privato, e cioè la richiesta di condanna dell’amministrazione resistente al pagamento di una somma di denaro dovuta dall’Assessorato per ogni violazione successiva o in alternativa per ogni giorno di ritardo (da accertarsi nel concreto assolvimento di tale obbligo incombente sull’Assessorato), la stessa viene respinta dal TAR SICILIA.

In particolare, secondo il collegio amministrativo, occorre evidenziare che il tenore della domanda di condanna al pagamento di somme richiesto da parte ricorrente finisce per riflettere “il dato testuale dell’articolo 114 comma 4 lett. e c.p.a. secondo cui il giudice in caso di accoglimento del ricorso (per ottemperanza) salvo che ciò sia manifestamente iniquo, e se non sussistono altre ragioni ostative, fissa, su richiesta di parte, la somma di denaro dovuta dal resistente per ogni violazione o inosservanza successiva, ovvero per ogni ritardo nell’esecuzione del giudicato; tale statuizione costituisce titolo esecutivo”.

Tuttavia, secondo i giudici amministrativi, tale previsione risulta “espressamente riferita al giudizio di ottemperanza disciplinato dagli articoli 112 ss cpa e non al rito del silenzio sicchè sotto tale aspetto, la domanda in mancanza di un giudizio di ottemperanza, è inammissibile”.